城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的”，政府不可無償收回土地使用權(quán)?！堕e置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說明。在地價飛漲的行情下，前述條款的具體適用直接影響到對政府權(quán)力的限制程度。何種情況屬于開發(fā)商持地觀望？何種情況屬于政府原因造成的動工延遲？事實認(rèn)定的差異產(chǎn)生的結(jié)果相差千里。本文通過最高法院的一則經(jīng)典案例分享司法經(jīng)驗，同時在延伸閱讀部分對最高法院、各地高院的典型案例作出總結(jié)。

裁判要旨

一、《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定“三通一平”費用由土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)，作為土地出讓方的政府機(jī)關(guān)仍負(fù)有協(xié)助促成三通一平的義務(wù)。因高速公路封閉造成土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。

二、因相關(guān)地塊未出臺明確的規(guī)劃指標(biāo)，擬定的規(guī)劃設(shè)計方案未獲得審批通過，土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。

案情簡介

一、1993年2月25日，香泉公司與陵水縣國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》及附件，約定香泉公司以210萬元受讓陵水縣光坡鎮(zhèn)香水灣892畝國有土地使用權(quán)，作為旅游度假和房地產(chǎn)開發(fā)項目用地。

二、1993年5月1日，香泉公司取得相關(guān)土地《國有土地使用證》。此后，香泉公司取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，但規(guī)劃職能部門沒有提供該地的控制性詳細(xì)規(guī)劃。為此，香泉公司向陵水縣政府、國土局等有關(guān)部門提出申請和報送規(guī)劃方案，但因該地整體規(guī)劃2005年之前一直沒有確定，故未得到批復(fù)。

三、除無法用于開發(fā)建設(shè)的50畝配套沙灘地外，其余土地均于1994年被修至陵水縣的高速公路所封閉，工程車輛無法到達(dá)。為此，陵水縣政府于1994年向海南省高速公路公司發(fā)出《關(guān)于要求在高速公路179KM地段開設(shè)出口的函》，但未取得答復(fù)。2005年10月31日，陵水縣政府就高速公路開口一事向海南省交通廳打報告，海南省交通廳于2005年11月21日復(fù)函同意。

四、至2005年8月8日，香泉公司未對相關(guān)土地開發(fā)建設(shè)，陵水縣政府作出《關(guān)于依法收回國有土地使用權(quán)核發(fā)換地權(quán)益書的決定》。因未按法定程序舉行聽證會，陵水縣政府撤銷該決定。

五、2006年6月16日，陵水縣政府重新作出無償收回相關(guān)土地的決定。香泉公司不服，向海南省人民政府申請行政復(fù)議，省政府撤銷該決定，要求陵水縣政府按照規(guī)定給予香泉公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

六、2007年5月24日，陵水縣政府作出《關(guān)于依法無償收回國有土地使用權(quán)的決定》。香泉公司不服向海南省人民政府申請行政復(fù)議，省政府維持該決定。

七、香泉公司不服，向海南中院提起行政訴訟，請求判令撤銷陵水縣政府收回土地決定。一審海南中院認(rèn)為土地閑置原因在于政府，判決撤銷陵水縣政府決定。陵水縣政府不服，提起上訴。二審海南高院認(rèn)為土地閑置原因在于香泉公司，撤銷一審判決，維持陵水縣政府決定。

八、香泉公司不服，向最高法院申請再審。最高法院認(rèn)為土地閑置原因在于陵水縣政府，撤銷二審判決，撤銷陵水縣政府決定。

裁判要點

本案的爭議焦點在于爭議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)，是否系香泉公司自身原因所致。對此，兩審法院和再審最高法院均對自己的裁判進(jìn)行了充分的論證。

海南中院一審認(rèn)為原因在陵水縣政府，理由如下：

1. 案涉項目在東線高速公路旁，東線高速公路建好后道路已封閉，香泉公司無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。因此，香泉公司一直未對該地動工開發(fā)造成土地閑置，其責(zé)任不在香泉公司。

2. 2006年11月22日，海南省政府做出《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)為陵水縣政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予香泉公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。但陵水縣政府未給香泉公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，就作出無償收回土地決定，顯然不妥。陵水縣政府作為下級人民政府，無權(quán)改變上級人民政府的行政復(fù)議決定。

海南高院二審認(rèn)為原因在香泉公司，理由如下：

土地使用權(quán)出讓合同中約定由香泉公司承擔(dān)訴爭土地的“三通一平”責(zé)任，陵水縣政府沒有義務(wù)承擔(dān)開發(fā)土地的道路修建責(zé)任。此外，陵水縣政府1993年出讓本案訴爭的土地，出讓價格相對低廉，要求出讓方承擔(dān)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地價格的費用去為土地開發(fā)商完成“三通一平”的責(zé)任，既不合理又不可行。因此，道路封閉造成無法按期動工的原因不在陵水縣政府。

最高法院再審認(rèn)為原因在陵水縣政府，理由如下：

1. 本案爭議土地可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達(dá)，導(dǎo)致香泉公司無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。陵水縣政府主張香泉公司可以通過高速公路下的涵洞到達(dá)開發(fā)地塊，并以此證明香泉公司對土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。

2. 1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同時，東線高速公路尚未修至陵水縣，香泉公司對修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。

3. 根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，“三通一平”的費用雖由香泉公司負(fù)擔(dān)，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設(shè)施變動的工程項目，必須獲得主管部門審批后方可實施。陵水縣政府作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。

4. 土地的開發(fā)建設(shè)必須得到規(guī)劃職能部門的批準(zhǔn)才能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規(guī)劃指標(biāo)，香泉公司雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計方案報請相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對此一直未予答復(fù)。未獲得規(guī)劃審批亦造成香泉公司無法對爭議地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

綜上，陵水縣政府原因造成爭議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)。

實務(wù)經(jīng)驗總結(jié)

北京云亭律師事務(wù)所唐青林律師、李舒律師的專業(yè)律師團(tuán)隊辦理和分析過大量本文涉及的法律問題，有豐富的實踐經(jīng)驗。大量辦案同時還總結(jié)辦案經(jīng)驗出版了《云亭法律實務(wù)書系》，本文摘自該書系。該書系的作者全部是北京云亭律師事務(wù)所戰(zhàn)斗在第一線的專業(yè)律師，具有深厚理論功底和豐富實踐經(jīng)驗。該書系的選題和寫作體例，均以實際發(fā)生的案例分析為主，力圖從實踐需要出發(fā)，為實踐中經(jīng)常遇到的疑難復(fù)雜法律問題，尋求最直接的解決方案。

一、《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說明，總結(jié)如下：1. 土地未交付；2. 土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改；3. 規(guī)劃和建設(shè)條件修改；4. 涉及拆遷等引起的信訪事項；5. 軍事管制、文物保護(hù)。

二、國有土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)。對于土地受讓人無法通過自身努力予以解決的問題，作為對出讓土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級人民政府，應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。土地受讓方應(yīng)積極與政府溝通協(xié)調(diào)，對無法開工建設(shè)的原因進(jìn)行匯報，請求相關(guān)部門協(xié)助解決。

三、土地受讓方應(yīng)按照土地出讓合同約定用途開發(fā)建設(shè)，未按照政府批復(fù)、合同約定的用途開發(fā)建設(shè)的，構(gòu)成土地閑置，政府有權(quán)依據(jù)相關(guān)規(guī)定、程序無償收回土地。

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》

第三十八條 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》

第二十六條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

《閑置土地處置辦法》

第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無法動工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

法院判決

以下為最高法院在裁定書中“本院認(rèn)為”部分對該問題的論述：

首先，本案爭議土地除50畝無法用于開發(fā)建設(shè)的臨海沙灘地外，其余可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達(dá)，導(dǎo)致申請再審人無法對爭議土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。被申請人主張申請再審人可以通過高速公路下的涵洞到達(dá)開發(fā)地塊，并以此證明申請再審人對土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同時，東線高速公路尚未修至陵水縣，申請再審人對修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費用雖由申請再審人負(fù)擔(dān)，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設(shè)施變動的工程項目，必須獲得主管部門審批后方可實施。在高速公路將爭議地塊封閉后，申請再審人曾通過被申請人向有關(guān)部門反映這一問題，被申請人作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。故其提出“三通一平”系申請再審人的合同義務(wù)，其對道路修建不負(fù)有責(zé)任，申請再審人不能因高速公路未開口而免責(zé)的理由不能成立。

其次，依據(jù)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)以及申請再審人與被申請人簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，爭議土地的開發(fā)建設(shè)必須要得到規(guī)劃職能部門的批準(zhǔn)，方能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規(guī)劃指標(biāo)，申請再審人雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計方案報請被申請人相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對此一直未予答復(fù)。因此，未獲得規(guī)劃審批亦成為造成申請再審人無法對爭議地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的一個重要原因。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”本案中，申請再審人由于東線高速公路封閉以及一直未能取得規(guī)劃審批等原因無法如期開發(fā)爭議土地，應(yīng)屬“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延”的情形。

案件來源

陵水香泉國際旅游渡假中心有限公司與海南省陵水黎族自治縣人民政府無償收回國有土地使用權(quán)糾紛再審行政判決書[最高人民法院（2013）行提字第13號]

延伸閱讀

1、裁判規(guī)則一：土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)

案例一

琪楠陵水貿(mào)易公司、海南省國際旅游島先行試驗區(qū)管理委員會資源行政管理土地行政管理(土地)再審行政判決書[最高人民法院（2019）最高法行再2號]認(rèn)為：陵水縣政府作為土地出讓合同的一方當(dāng)事人，促成土地出讓合同的履行是其基于當(dāng)事人信賴原則應(yīng)有的附隨義務(wù)。而且作為對案涉土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級人民政府，陵水縣政府理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。導(dǎo)致案涉土地所在區(qū)域不具備動工開發(fā)必須的、適合建設(shè)施工作業(yè)通行的道路、給排水系統(tǒng)以及電力供應(yīng)等問題，固然有琪楠陵水公司未積極主動開展相關(guān)工作的原因，但有些問題也是土地受讓人無法通過自身努力予以解決的，需要政府及其職能部門提供。同時，案涉土地上有大量墳?zāi)刮催w移，還有當(dāng)?shù)卮迕裨苑N的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能動工開發(fā)的原因之一。因此，琪楠陵水公司未動工開發(fā)建設(shè)，存在政府原因。陵水縣政府認(rèn)為當(dāng)時整個海南省出讓土地的清理工作均由土地受讓人完成，該府不具有對案涉土地的清理和配套工作的義務(wù)，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的單方義務(wù)的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主張案涉土地當(dāng)時尚不具備開發(fā)條件的主張，符合客觀實際。一審認(rèn)為陵水縣政府負(fù)有對案涉土地提供基本開發(fā)條件義務(wù)，案涉土地閑置與陵水縣政府未提供基本開發(fā)條件存在一定關(guān)系，認(rèn)定正確，本院予以支持。

2、裁判規(guī)則二：未按照《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定使用土地，相關(guān)土地屬于法律上的閑置狀態(tài)，政府可依法收回

案例二

海南中元實業(yè)發(fā)展有限公司、海南省瓊海市人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申9398號]認(rèn)為：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用證后，一直未向政府申請報建，也未按照政府批復(fù)、出讓合同約定的用途，興建高科技微藻生物工程，已構(gòu)成土地閑置。雖然中元公司在涉案土地上開挖池塘，建造廠房及宿舍，出租給他人作養(yǎng)殖魚蝦使用，但上述行為并未向規(guī)劃部門申請報建、未取得建設(shè)工程施工許可證，亦與《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定開發(fā)用途不一致。在此情形下，上述建設(shè)行為不屬于“按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途”進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的行為，涉案土地仍屬于法律上的閑置狀態(tài)。瓊海市國土局調(diào)查、現(xiàn)場勘查，報經(jīng)瓊海市政府審核同意，并由瓊海市政府作出55號無償收地決定，認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確。

3、裁判規(guī)則三：因政府規(guī)劃原因國有土地使用權(quán)人無法按期動工，屬于因政府原因造成的動工開發(fā)延遲

案例三

海南省海口市人民政府、海南燦興實業(yè)開發(fā)有限公司資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申7705號]認(rèn)為：燦興公司通過轉(zhuǎn)讓方式，已經(jīng)從原權(quán)利人梁海二等人手中取得包括因2009年規(guī)劃調(diào)整本應(yīng)收回但尚未收回的綠化帶和道路用地共計4380.68平方米的全部國有土地使用權(quán)。因規(guī)劃調(diào)整，原權(quán)利人梁海二等人無法動工開發(fā)建設(shè)；同樣，通過轉(zhuǎn)讓方式取得4380.68平方米國有土地使用權(quán)的燦興公司，在取得土地證后，也是基于同樣的原因，仍然不能動工開發(fā)建設(shè)。因此，在燦興公司提交報建材料后，海口市規(guī)劃局復(fù)函?？谑袊临Y源局，燦興公司規(guī)劃報建的三宗土地未進(jìn)行過控規(guī)動態(tài)維護(hù)，設(shè)計方案不符合規(guī)劃要求，被作退檔處理。顯然，燦興公司不能報建、動工開發(fā)建設(shè)，具有2009年?？跒I江新城控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的原因。9號收地決定認(rèn)為，涉案土地未動工開發(fā)，閑置超過兩年，全部是企業(yè)自身過錯造成，沒有政府原因，顯然與案件事實不符。

案例四

儋州市人民政府與儋州吉卉園林工程有限公司其他行政行為二審行政判決書[海南省高級人民法院（2018）瓊行終1021號]認(rèn)為：本案中，涉案土地已于2012年由原商業(yè)用地性質(zhì)規(guī)劃變更為“一地三規(guī)”的性質(zhì)，并有一條公路穿過，客觀上導(dǎo)致吉卉公司已不能按原有土地用途開發(fā)建設(shè)。此外，8號收地決定認(rèn)定吉卉公司于2010年9月25日通過出讓方式取得涉案土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式認(rèn)定錯誤；8號收地決定所適用的《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條的具體款項亦不明確，應(yīng)在之后的行政執(zhí)法中予以規(guī)范。綜上，涉案土地閑置的原因不能完全歸咎于吉卉公司，涉案土地不符合無償收回國有土地使用權(quán)的條件。

案例五

佘潤溪、長沙市人民政府二審行政判決書[湖南省高級人民法院（2017）湘行終1174號]認(rèn)為：本案中，根據(jù)查明的事實，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地塊是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，政府出讓的土地，因為規(guī)劃道路調(diào)整和拆遷遺留問題，導(dǎo)致動工開發(fā)遲延，屬于因政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的情況。

4、裁判規(guī)則四：政府批復(fù)同意未按期動工土地依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按規(guī)定設(shè)定新的動工開發(fā)期限

案例六

儋州市人民政府與儋州海汽場站開發(fā)建設(shè)有限公司行政處罰二審行政判決書[海南省高級人民法院（2019）瓊行終243號]認(rèn)為：儋州市國土局與海汽儋州分公司簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，約定涉案土地建設(shè)項目在2009年4月30日之前動工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期間未動工開發(fā)建設(shè)，但儋州市政府并未依法依規(guī)及時進(jìn)行處置。直至2011年10月10日，儋州市國土局仍批復(fù)同意海汽儋州分公司將涉案土地過戶到儋州海汽場站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日給儋州海汽場站公司頒發(fā)儋國用（2011）1129號《國有土地使用證》。既然儋州市政府在出讓合同約定的動工開發(fā)日期已滿二年的情況下同意涉案土地轉(zhuǎn)讓且頒發(fā)土地證，就產(chǎn)生了信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)定涉案土地的動工開發(fā)時間。

案例七

東方市人民政府與海南中置創(chuàng)富實業(yè)有限公司行政命令二審行政判決書[海南省高級人民法院（2018）瓊行終1070號]認(rèn)為：東方市政府及其職能部門如認(rèn)為涉案土地已經(jīng)構(gòu)成閑置，可以依法依規(guī)不同意轉(zhuǎn)讓。政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，則產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開發(fā)期限。按照《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第六條的規(guī)定，彭樂玉等5人應(yīng)當(dāng)在東方市政府向其頒發(fā)013號證之日起1年內(nèi)即2011年9月9日前動工開發(fā)。但是，東方市政府及其職能部門并未依法依規(guī)督促項目動工建設(shè)，直至2011年12月13日，東方市人民法院作出328號調(diào)解書，確認(rèn)彭樂玉等5人將013號證項下土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給中置創(chuàng)富公司。2012年1月4日，東方市國土資源局負(fù)責(zé)人審核同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記并蓋章確認(rèn)；2012年4月19日，東方市政府負(fù)責(zé)人亦簽名同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記，并擬定向中置創(chuàng)富公司頒發(fā)059號證。該變更登記行為盡管沒有履行完畢，但其是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。（2018）瓊97行終38號行政判決亦責(zé)令東方市國土資源局于該判決生效之日起30個工作日內(nèi)辦結(jié)涉案土地的不動產(chǎn)變更登記手續(xù)。因債權(quán)債務(wù)關(guān)系被司法機(jī)關(guān)生效判決予以轉(zhuǎn)讓的，同樣亦產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開發(fā)期限。

5、裁判規(guī)則五：土地閑置超過兩年后，政府規(guī)劃變更不構(gòu)成導(dǎo)致動工遲延的政府原因

案例八

海南真意房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與樂東黎族自治縣人民政府、海南省人民政府行政復(fù)議二審行政判決書[海南省高級人民法院（2019）瓊行終654號]認(rèn)為：《尖峰嶺旅游區(qū)總體規(guī)劃（2011-2030）》一直沒有批復(fù)以及根據(jù)省多規(guī)辦的審查意見，尖峰嶺上除已建成的建設(shè)項目外，基本不再規(guī)劃建設(shè)用地，涉案土地不能辦理報建手續(xù)的情況，是在涉案土地閑置滿兩年已符合無償收回的條件之后，在已經(jīng)構(gòu)成閑置的情況下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者出臺相關(guān)政策不能按原有規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行建設(shè)等情形，也不構(gòu)成對無償收回土地的阻卻事由。

6、裁判規(guī)則六：政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于導(dǎo)致國有土地使用權(quán)人未開工建設(shè)的政府原因

案例九

徐聲、惠東縣人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省高級人民法院（2016）粵行終1966號]認(rèn)為：本案中，被上訴人惠東縣人民政府雖然未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，但二審?fù)徶?，被上訴人惠東縣人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《關(guān)于惠東縣平海鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)》載明：規(guī)劃期限，近期：1995年-2000年，遠(yuǎn)期：2001年-2010年，其中總體布局為南門海及六鄉(xiāng)-沙公坑組團(tuán)以開發(fā)旅游業(yè)為主。因上訴人應(yīng)當(dāng)按照該總體規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，惠東縣人民政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于政府原因?qū)е律显V人未開工建設(shè)，且上訴人無證據(jù)證明其向相關(guān)政府部門提交過開發(fā)立項規(guī)劃等材料，故上訴人主張惠東縣政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃造成土地閑置的理由不能成立。