2019年2月，某置業(yè)公司以在建工程轉(zhuǎn)讓的方式，購買了某市地產(chǎn)開發(fā)有限公司“黃金海岸”商住小區(qū)項目用地。根據(jù)該宗地出讓合同對規(guī)劃指標的約定，容積率為小于等于6.5。

2019年11月，當該置業(yè)公司按容積率6.5的規(guī)劃指標設(shè)計了項目總平面圖，報審修建性詳細規(guī)劃時，卻被告知因控規(guī)調(diào)整要將項目容積率由6.5降至4.0。項目容積率調(diào)減了2.5，意味著房屋建設(shè)面積將減少2萬多平方米，造成逾3000萬元的經(jīng)濟損失。該置業(yè)公司遂立刻向轉(zhuǎn)讓方某市地產(chǎn)開發(fā)有限公司提出違約賠償要求。某市地產(chǎn)開發(fā)有限公司則表示，自己對于項目區(qū)域控規(guī)調(diào)整并不知情，項目轉(zhuǎn)讓前的不動產(chǎn)權(quán)證、出讓合同等均標示項目容積率為小于等于6.5，建議置業(yè)公司自行與該市自然資源局協(xié)商退還土地出讓金。

置業(yè)公司轉(zhuǎn)而向該市自然資源局咨詢，但得到的答復是退還土地出讓金的事宜目前沒有明確法律法規(guī)和政策依據(jù)，并且土地出讓金是直接繳入財政專戶，資金的管理部門是該市財政局。

置業(yè)公司向市財政局申請退繳土地出讓金2800萬元及補償1100萬元的經(jīng)濟損失，該局表示，國家對財政資金的使用有嚴格的管理制度，對沒有依據(jù)的支出，他們也無能為力。

多次協(xié)商無果后，該置業(yè)公司向當?shù)卣岢隽诵姓妥h，并準備向法院起訴。

分 歧

實踐中，因降低容積率要求退還相應(yīng)土地出讓金的情況比較少見，土地出讓金是否能退、怎么退，各方意見不一。

置業(yè)公司認為，降低容積率對其造成了巨大損失，包括因容積率減小導致的土地貶值，以及項目前期投入等涉及的其他損失。這些損失應(yīng)由責任方承擔。如果市地產(chǎn)開發(fā)有限公司故意隱瞞容積率調(diào)整事宜，就應(yīng)按轉(zhuǎn)讓合同賠償損失；如果政府強制調(diào)整容積率影響土地價值，就應(yīng)退還土地出讓金。

市地產(chǎn)開發(fā)有限公司認為，雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同時，其并不知曉項目用地所在區(qū)域的控規(guī)需要調(diào)整，政府公告該區(qū)域控規(guī)調(diào)整也是在轉(zhuǎn)讓之后的事情，其在轉(zhuǎn)讓中并未隱瞞相關(guān)信息，不存在過失。

市自然資源局認為，該市地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2015年7月取得“黃金海岸”商住小區(qū)項目的項目用地，出讓合同約定的竣工時間是2018年7月。該公司在2015年8月所報的項目總平面圖是按4.0容積率設(shè)計的，但直至2019年2月轉(zhuǎn)讓前，仍未按出讓合同約定竣工時間完成項目建設(shè)。2019年7月，該市為提升城市空間和環(huán)境質(zhì)量，對濱海景區(qū)周邊區(qū)域的控規(guī)進行了調(diào)整，總體降低控規(guī)容積率及建筑高度，也按法定程序征求了意見并公示。調(diào)整后，濱海景區(qū)周邊區(qū)域容積率要求控制在4.0以內(nèi)，“黃金海岸”屬于該區(qū)域內(nèi)容積率偏高的項目，并且未完成開發(fā)建設(shè)，符合按控規(guī)進行調(diào)整的要求。造成項目不能按6.5容積率建設(shè)的原因，是因為開發(fā)商未按出讓合同期限建設(shè)。該市之前也有因規(guī)劃調(diào)整而下調(diào)容積率的項目，并沒有開發(fā)商提出退還土地出讓金的情況。目前此類情況國家及省級都沒有出臺相關(guān)的規(guī)定，對于置業(yè)公司提出的訴求，沒有處理依據(jù)及程序，退繳土地出讓金的數(shù)額也沒有相關(guān)計算標準。

市財政局認為，土地出讓金核繳依據(jù)的是土地出讓合同，土地出讓合同未約定降低容積率就退繳出讓金的事項，置業(yè)公司也不是出讓合同簽訂方，退繳土地出讓金不符合項目政府財政收支的管理規(guī)定。

解 決

最終，置業(yè)公司提起行政訴訟，在該市中級人民法院的調(diào)解下雙方達成和解。該市人民政府組織法制辦、住建、自然資源、財政等部門對項目容積率調(diào)整問題進行分析，確定了損失補償核定及補償方式，妥善處理了糾紛。

評 析

項目用地容積率降低后是否應(yīng)退還土地出讓金，可借鑒的案例不多，對問題處理只能結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)進行分析處理，可從以下幾個方面著手。

合同轉(zhuǎn)讓權(quán)利義務(wù)可繼受

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同規(guī)范土地出讓方和受讓方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。受讓人與土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，依法取得國有土地使用權(quán)后，將其轉(zhuǎn)讓給第三人的，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十二條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。第三人在取得該土地使用權(quán)后，亦取得土地使用權(quán)出讓合同所載明的權(quán)利、義務(wù)，也就是說國有土地使用權(quán)出讓合同對第三人具有約束力。容積率等規(guī)劃指標作為出讓合同的約定事項，其變化必然影響受讓人取得的土地使用權(quán)。本案例中，市地產(chǎn)開發(fā)有限公司將土地轉(zhuǎn)讓給置業(yè)公司，并辦理了不動產(chǎn)變更登記相關(guān)手續(xù)，出讓合同的權(quán)利義務(wù)就轉(zhuǎn)移給了置業(yè)公司，置業(yè)公司就可以基于土地轉(zhuǎn)讓合同追究該市地產(chǎn)開發(fā)有限公司的違約責任，也可以依據(jù)出讓合同主張土地受讓人的相關(guān)權(quán)利，如因容積率調(diào)低提出相關(guān)賠償訴求。

容積率調(diào)整是否賠償視情況

現(xiàn)實中容積率調(diào)減的原因有很多，有企業(yè)因市場環(huán)境需求、資金運作成本等原因主動調(diào)低容積率進行開發(fā)建設(shè)，也有因規(guī)劃調(diào)整、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，應(yīng)政府要求被動調(diào)低容積率，還有法院、負載等其他原因要求暫時調(diào)低容積率進行開發(fā)建設(shè)的。從合同平等協(xié)商原則來看，若基于出讓方的原因造成受讓方權(quán)益受損，受讓方可以提出相關(guān)補償?shù)囊?。從實踐中，昆明、張家界等城市的處理方式來看，都以是否為政府原因?qū)е氯莘e率調(diào)減，作為判斷是否予以啟動補償程序的要件。這些城市通過《昆明市穩(wěn)增長促發(fā)展若干政策措施》《張家界市人民政府辦公室關(guān)于規(guī)范已出讓用地項目改變土地用途調(diào)整容積率補繳土地價款管理的通知》等規(guī)范性文件，對處理方式進行了明確。通常的做法是，因政府要求調(diào)減容積率，經(jīng)評估后，對調(diào)整差價為負值的進行補償。由企業(yè)提出經(jīng)政府批準調(diào)減容積率則不予補償。本案例中，雖然市地產(chǎn)開發(fā)有限公司沒有按合同約定期限完成建設(shè)構(gòu)成違約，置業(yè)公司受讓土地后亦應(yīng)承擔此項違約責任，但這項違約責任與項目不能按6.5容積率建設(shè)沒有必然的因果關(guān)系，該市自然資源局以此為由不受理置業(yè)公司訴求，似乎難以成立。雖然處理此類問題目前缺乏明確的法規(guī)和政策支持，但相關(guān)行政主管部門面對實際問題時，應(yīng)主動思考解決途徑。

宗地價值減損應(yīng)評估

除了能否退繳土地出讓金之外，如何核算損失補償?shù)木唧w金額，也是各方關(guān)注的重點。顯然容積率是影響土地價格的主要因素之一，越是土地需求量大、供求矛盾突出的區(qū)域，容積率對地價影響程度越大。在一般情況下，容積率的上升能增加地上建筑物的數(shù)量，進而增加可售建筑面積帶來經(jīng)營收益，土地隨之增值，但同時容積率較高就會壓縮小區(qū)的綠地、步道等開放空間，降低住宅的隱私性，導致對住宅品質(zhì)要求較高的消費群體購買意愿下降，進而使住宅的價值下降，也就是說容積率的上升也可能導致土地貶值。反之，容積率下調(diào)亦是如此，既可能導致土地增值，也會使土地貶值，所以，不能簡單認為降低容積率土地價值就會減損，更不能草率按土地出讓合同單價核算損益。調(diào)整容積率導致價值變化評估核算方法在《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》中已有明確規(guī)定，要求調(diào)整容積率導致地價變化應(yīng)通過基準地價體系法、假設(shè)開發(fā)法等方法進行評估，在涉及容積率調(diào)整的地價估算時，同時考慮評估期日、剩余年限、建設(shè)周期等因素對價值的影響。本案例中，項目用地容積率調(diào)整時點距土地取得時間已過5年，使用期限縮短、土地開發(fā)條件變化等因素土地價值變化有明顯的影響，置業(yè)公司主張按土地出讓合同的樓面價直接核算退還土地出讓金，顯然不符合土地價格形成的規(guī)律，也不盡合理。容積率調(diào)低后的價值減損應(yīng)由自然資源管理部門委托專業(yè)土地估價機構(gòu)評估測算更為科學。

處理程序需規(guī)范

因降低容積率的項目用地建設(shè)狀態(tài)的不同，項目業(yè)主提出賠償訴求也不一樣，認定責任原因以及損失金額可能涉及財政、住建、自然資源等多個相關(guān)部門，在國家及省級沒有明確規(guī)定情況下，要理清諸如怎么確定責任原因、補償資金可否從土地出讓收入中安排支出、補償金額如何核算等一系列問題，需要相關(guān)部門之間形成工作機制，按工作職責逐一分析用地容積率降低的原因及有可能形成的損失數(shù)額等問題，形成處理方案，供政府進行決策。并可在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上，提升為地方規(guī)范性文件。本案例中，置業(yè)公司不僅提出了容積率減少導致地價減損的補償要求，同時提出了按原容積率投入的施工圖設(shè)計費、環(huán)保咨詢費、重新規(guī)劃設(shè)計費等多項前期報建手續(xù)相關(guān)費用損失的補償要求，這些訴求單靠財政或自然資源一個部門難以理清，在沒有相關(guān)法規(guī)政策支撐的情況下，只能采用一事一議的方式集合各方意見進行處理。